Liệu Chính phủ và các chính quyền địa phương có nên dùng tư nhân để cung cấp dịch vụ công mà không qua đấu thầu?

Có thể coi việc Chính phủ VN khi ban hành nghị định số 32/2019/NĐ-CP quy định giao nhiệm vụ, đặt hàng hoặc đấu thầu cung cấp sản phẩm, dịch vụ công sử dụng ngân sách nhà nước từ nguồn kinh phí chi thường xuyên là một pháp chế tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân tham gia cung cấp sản phẩm dịch vụ công của Nhà nước. 

Đại diện khu vực doanh nghiệp cũng nhìn vào vấn đề này như một tất yếu. “Việc khuyến khích sự tham gia của tư nhân vào các dịch vụ công góp phần phá bỏ sự độc quyền, bao cấp của Nhà nước, tạo ra sự cạnh tranh và người dân sẽ được hưởng lợi” – ông Vũ Tiến Lộc, chủ tịch Phòng Thương mại và công nghiệp Việt Nam (VCCI), chủ tịch Ủy ban đối tác công tư trong Hội đồng quốc gia về năng lực cạnh tranh và phát triển bền vững, nói tại một hội thảo về chủ đề này hồi tháng 5 (Theo báo Diễn Đàn Doanh Nghiệp).

Thất bại của thị trường

Trong xã hội có những dịch vụ và tiện ích thiết yếu cần được cung cấp cho người dân. Theo tư duy coi trọng vai trò và năng lực tự chủ của thị trường, có thể cung cấp các dịch vụ này hoàn toàn qua lĩnh vực tư nhân, để thị trường sàng lọc theo nguyên lý cạnh tranh, chủ yếu bởi giá cả và chất lượng. 

Những dịch vụ không phù hợp và không cần thiết theo chỉ dấu thị trường và nhu cầu người tiêu dùng sẽ tự nhiên bị đào thải. Thị trường lúc này chỉ tồn tại những gì thật sự cần thiết với giá cả và chất lượng hợp lý. Theo tư duy này, sự mưu cầu lợi ích của bên cung và bên cầu sẽ tự động tạo ra sự phân bổ nguồn lực hiệu quả trong toàn xã hội.

Tuy nhiên, trên thực tế không thể kỳ vọng là thị trường sẽ cung cấp mọi tiện ích cần thiết cho xã hội. Thị trường, nếu bị bỏ mặc, thậm chí còn có thể gây ra các tác động tiêu cực cho xã hội, điều được gọi là “thất bại của thị trường”. Sự mưu cầu lợi ích của bên cung cấp và bên có nhu cầu không phải lúc nào cũng đồng nghĩa với sự phân bổ nguồn lực hiệu quả cho cả xã hội.

Lý thuyết kinh tế học ghi nhận những nguyên nhân gây ra thất bại thị trường là: a) độc quyền, b) ngoại tác tiêu cực, c) hàng hóa hoặc dịch vụ công, d) sự không công bằng. Nhà nước có quyền và trách nhiệm can thiệp những nguyên nhân gây ra thất bại này để thị trường duy trì được tương đối năng lực phân bổ nguồn lực hiệu quả.

Tới đây, ta cần minh định hàng hóa hoặc dịch vụ công có những tính chất chung như sau:

Thứ nhất, hàng hóa và dịch vụ công có thể được tiêu dùng chung bởi nhiều người, nghĩa là việc một người được thụ hưởng tiện ích của hàng hóa dịch vụ công không ngăn cản hoặc không làm giảm cơ hội để người khác cũng thụ hưởng. 

Trong khi đó, hàng hóa hay dịch vụ chịu sự điều chỉnh của thị trường là có hạn và chỉ những người chấp nhận trả cái giá do thị trường quy định mới được thụ hưởng.

Thứ hai, người sử dụng hàng hóa và dịch vụ công thường là “miễn phí”, từ an ninh quốc phòng, đường bộ, các tài nguyên biển, rừng, nước, công viên cho tới dầu khí, tiêm chủng, y tế, giáo dục… 

Tùy tính chất và bởi những lý do khác nhau, những hàng hoá - dịch vụ đã liệt kê mang ý nghĩa công cộng, thường được cho là không dễ áp nguyên lý thị trường vào đó. Trong nhãn quan của Nhà nước, đó cũng là những hàng hóa – dịch vụ mà mọi người dân cần được thụ hưởng rộng rãi và công bằng.

Nếu chỉ dựa vào thị trường, nhiều hàng hoá – dịch vụ công thiết yếu cho cuộc sống người dân sẽ khó được phổ cập và phát triển đồng bộ. Chẳng hạn về đường bộ, dù có thu phí hay không thì đường sá vẫn là tiện ích chung cho mọi người dân sống và làm ăn trong xã hội. 

Dù có thu phí, đoạn đường bộ mới xây vẫn phải bảo đảm quyền sống và sinh hoạt của người dân trong khu vực và địa phương. Ngược lại, không thể không đầu tư cho những đường bộ ít được sử dụng vì không thể thu hồi vốn hoặc đầu tư và có lãi. 

Những dự án đường bộ BOT cũng cần cân nhắc cẩn trọng mọi cơ chế thu tiền và quản lý phù hợp cho quyền sống của người dân.

Giáo dục và y tế cũng vậy. Nếu thị trường hoá hoàn toàn hai lĩnh vực này thì cũng đồng nghĩa tước đi cơ hội học hành và khám chữa bệnh của những người không có đủ tiền. 

Điều đó đi ngược với nguyên tắc cơ bản mà nhiều xã hội chấp nhận: mọi người đều có quyền mưu cầu hạnh phúc và mọi người bình đẳng trước pháp luật. Trong nhà nước hiện đại với quyền con người được tôn trọng, việc thị trường hóa tất cả mọi thứ có nguy cơ xâm phạm điều đó.

Vai trò của nhà nước và tham gia của tư nhân

Mọi xã hội đều cần một sự cân bằng phù hợp cho hai lực giằng co nhau đó: dịch vụ công – dịch vụ do thị trường cung cấp, để không đi từ thất bại thị trường tới thất bại nhà nước. Với bối cảnh VN, có vẻ vẫn còn nhiều dư địa cho việc bàn giao thêm các dịch vụ công cho lĩnh vực tư nhân.

Trong hội thảo đã dẫn đầu bài, ông Vũ Tiến Lộc nói thêm: “Lợi ích quan trọng nhất là “thoái sức” Nhà nước ra khỏi lĩnh vực dịch vụ công không cần thiết, thu gọn bộ máy quản lý nhà nước theo đúng chức năng cốt lõi. 

Bộ máy nhà nước tập trung vào công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế. Bởi thể chế là yếu tố quyết định cạnh tranh quốc gia. Đây là việc cơ quan nhà nước cần tập trung ưu tiên hàng đầu hiện nay”.

Một lý do lớn ở VN là sự bất tín nhiệm và băn khoăn của người dân với hiện trạng cung cấp các dịch vụ công còn do Nhà nước nắm giữ. Nhận thức mang tính phê bình về cơ chế quản lý và thực hiện dịch vụ công của Nhà nước không phải là không có cơ sở. 

Nhưng điều đó cũng không đồng nghĩa với việc thị trường hoá toàn bộ, hoặc nghiễm nhiên cho rằng cứ tư nhân làm thì sẽ tốt.

VN không phải là nước đầu tiên, và sẽ không phải nước cuối cùng phải tìm kiếm sự cân bằng luôn rất mong manh đó. Thử lấy ví dụ nước Anh, vốn được coi là nơi khai sinh của lý thuyết kinh tế thị trường tự do và là một trong những nơi đầu tiên chấp thuận cho tư nhân tham gia phát triển hạ tầng công cộng. 

Đến năm 2018, Chính phủ Anh đã quyết định dừng hẳn các dự án hạ tầng tư nhân hóa với lý do: 

1) các dự án công có tư nhân tham gia hoá ra lại tốn phí hơn so với thuần tuý do nhà nước thực hiện

2) doanh nghiệp tư nhân nhận được dự án thường có lợi nhuận quá lớn

3) nợ phát sinh từ dự án có tư nhân tham gia cùng sự phức tạp của việc bút toán và thanh toán khoản nợ này.

Các doanh nghiệp tư nhân nhìn chung đều cần tối đa hoá ”lợi nhuận tài chính”, trong khi dịch vụ công nhấn mạnh hơn việc tối đa hóa “lợi nhuận xã hội”, tức mang lại lợi ích cho nhiều người trong xã hội nhất với phí tổn thấp nhất, đồng nghĩa với sự cân đối giữa tính công bằng và tính hiệu quả. 

Với ý nghĩa này, Nhà nước cần xem xét kỹ những dịch vụ công nào cần được duy trì và vận hành trực tiếp bởi Nhà nước. Nếu Nhà nước có những yếu kém về cơ chế quản lý và vận hành thì cần cải cách và nâng cao năng lực, chứ không phải cứ cái gì khó thì đẩy ra cho thị trường. 

Đồng thời, những dự án nào để tư nhân tham gia cần được bảo đảm trách nhiệm giải trình cùng tính minh bạch trước cử tri và người dân nói chung.